2016-09-23 傅晓岚 经济学家圈

傅晓岚教授是牛津大学社会科学领域首位大陆华人终身教授，也是复旦大学客座教授。她在文章中指出：对于产业政策的地位及作用的讨论需要科学、理性、与时俱进的分析。

对于产业政策的地位及作用的讨论需要科学、理性、与时俱进的分析。国际上对产业政策的争论已经不是要或者不要产业政策,而是在什么样的情况下应该由市场无形的手进行激励、调节和资源配置；在什么样的情况下，可以用什么样的方式，使用什么样的产业政策克服市场失灵，补充现有制度或能力的缺陷，以最有效地促进结构调整，产业提升，和经济的发展。


传统产业政策的穷途

产业政策是指国家根据经济发展的需要，对产业的形成和发展所采取的各种政策干预。对于传统产业政策的研究大部分基于对亚洲四小龙特别是日本、韩国经济的崛起及政府在其中所起的作用。这一时期这些国家所用的产业政策主要是进口替代、幼稚产业保护以及选择重点产业、重点企业进行扶持(Winner Picking选择赢者)。

现有的关于产业政策的研究存在严重缺陷。第一，研究样本选取缺乏代表性。第二，对于日本、韩国及台湾省经济崛起的决定因素的分析存在片面性。是不是只有产业政策才是后发国家追赶的必经之路?世界上有日韩产业政策模式的成功, 也有香港市场经济模式的成功，还有很多采用了进口替代模式的经济体的不成功,如改革开放前的中国、印度和很多中低收入国家。主要基于日本韩国经济起飞的经验而总结出来的产业政策理论,其产业政策的成功基于一个重要条件：即一个信息充分而且有能力做出正确决策的政府；一个有效率、有执行力的政府。“选择赢者”的产业政策之所以没有普适性是因为在很多的发展中国家,政府腐败低效无能,没有强的决策能力,也没强有力的执行能力。而且在任何国家(包括发达和发展中国家),政府同样面临着信息不对称以及政府能力局限性的问题,限制了其做出最有效最合理决策的能力。

此外,在日本韩国以及台湾省经济的崛起分析中,片面夸大产业政策的效用,而忽视了国际经济技术援助与转移,跨国公司以及留学回国人员在其中所起的重要作用。在日本的经济起飞中，跨国公司的技术转移起到了重要的作用。在台湾及韩国的经济起飞过程中,西方的技术援助以及留学回国人员在其中也起到了非常重要的作用。这些经济体对于教育的长期的重视和传统,也是其经济起飞的重要原因。这些国际上有关文献均有分析和记载。最后,以补贴、保护为主要手段的传统产业政策在近一二十年以来遇到了各种反倾销、反补贴的贸易纠纷,后患很多。所以这种传统产业政策在21世纪运作的空间非常有限。

综上所述,1)传统的产业政策的作用被夸大,它只是个别国家经济起飞的部分重要原因。2)其适用性也有政治、历史条件及国际环境的局限性。3)其作用在21世纪的国际经济政治环境下是有限的。

新型产业政策的演变和作用

但是，另一方面,为什么说产业政策不能彻底否定，它在21世纪仍然有一定的作用呢?首先,产业政策的内涵、理论及实践在不断的演化。产业政策由原来的选择赢者、进口替代演化成水平的，普适性的产业政策，即推动惠及社会与经济各个部门、群体的具有普惠性质的制度环境及能力的提升，例如教育、通讯、基础设施、基础研究。由补贴供给方的企业转为补贴广大用户,例如欧洲一些国家对太阳能用户的补贴。第二，由产业政策向创新政策的转变。欧美各国很少采用针对个别行业的保护性的进口替代政策,但是对创新都给予了各种大力扶持。例如，英国为推动重要领域的创新而投资、推动的产学研及各利益相关方合作的创新平台、创新网络；欧盟和美国的各种推动创新网络的各种政策措施和投资；以及德国的工业4.0和美国的先进制造计划。

为什么创新需要政策支持呢?

首先，1)创新是经济长期可持续增长的重要动力。2)正是因为创新其公共产品的属性、和其对经济增长的重要性和知识的外部性；以及创新过程特别是创新链前端基础研究部分的高成本、高不确定性，仅仅依靠市场和私营部门的力量是不够的。即使在欧美政府对于基础研究也给予了大力的支持，对于创新的环境和平台也给予了扶持，例如美国的NSF、NASA，以及与国防相关的科技研究计划；欧盟的地平线计划。在市场机制不发达的众多发展中国家,政策支持对创新的鼓励和发展都是至关重要的。

第二,如何实现全球的可持续和包容性增长是21世纪世界各国面临的重大挑战。产业政策在其中也应发挥其应有的作用。例如发展新兴的产业如绿色产业，需要政策支持。因为绿色产业的发展将代替已有的技术和能源，和既得利益集团会有矛盾。此外新技术发展的初期，其成本可能比较高，市场因而会有限。没有产业政策的支持,这些新兴产业很可能被既得利益集团和传统产业挤压而无法得到迅速发展。

第三,政府不是万能的，同样，企业家也不是万能的。企业家也受到自身的位置的局限以及其自身能力和信息的局限。企业家作为资本拥有者往往会逐利而忽略劳动者的利益和社会效益。由政府协调的基于企业家、科学家、其它学者、消费者和政府多利益相关方意见基础之上的政策有可能克服仅仅由一方主导的经济技术发展方向，使得技术和经济朝着包容性的方向发展。

因此,今天我们需要考虑的是在哪一些领域，在什么样的时候，用什么样的方式实施什么样的产业政策。例如，更多的采用水平的、普适的产业政策，如提高教育水平和投入，改善基础设施(如交通、通讯、互联网建设)，完善制度，提供更加透明有效的政府服务，而不是选择某些行业，特别是某些企业进行扶持。对于创新链前端高风险、高成本的基础研究提供支持，对创新的基础设施如创新合作和合作网络提供支持，但对于创新链后端风险比较小的技术商业化活动交由市场调节。对新能源产业的扶持，改对企业的补贴为对用户的支持，创造市场需求。这种新型的广义的产业政策对经济的扭曲效应小，与企业家精神不矛盾，可以和市场机制形成有效互补，是促进结构调整、经济发展，特别是市场机制不健全的后发国家经济发展的有效政策工具。


（编校：上官文洁）